Analisi: gli effetti della cedolare secca sul mercato degli affitti

Da lungo tempo nel nostro paese si è alla ricerca di soluzioni a quella che anni fa sarebbe stata definita la questione delle abitazioni, cioè della soddisfazione della domanda di servizi abitativi da parte non solo degli indigenti ma anche, ormai, di famiglie e soggetti appartenenti alle classi medie e ai ceti impiegatizi.

Una caratteristica del nostro mercato dell’edilizia residenziale è la sua struttura per titoli di godimento delle abitazioni, il cui baricentro è fortemente spostato sulla proprietà a discapito dell’affitto.

Il confronto con altri paesi europei, dove la maggioranza della popolazione vive in case di cui non ha la proprietà, fa ritenere negativa questa peculiarità italiana.

L’offerta deficitaria delle abitazioni in affitto ostacola lo sviluppo dell’economia, in quanto frena la mobilità territoriale della forza lavoro e, naturalmente, si riflette negativamente sul benessere delle famiglie, costringendole a destinare quote crescenti del loro reddito al pagamento dei canoni (cfr. per tutti D’Alessio-Gambacorta, 2007).

Tra le varie motivazioni addotte per giustificare la dimensione asfittica del mercato degli immobili residenziali in locazione nel nostro paese una fa riferimento alla bassa redditività del capitale investito in quest’attività, insufficiente per attrarre adeguati volumi di risorse finanziarie nel settore, con conseguente lenta crescita dell’offerta di abitazioni in affitto.

Date tutte le altre condizioni, un elemento al quale si imputa la scarsa disponibilità degli investitori di professione a riversare risorse nell’edilizia residenziale per l’affitto e la propensione dei risparmiatori a preferire allocazioni dei loro risparmi in attività diverse da quelle immobiliari è l’elevato livello di pressione fiscale che graverebbe sui ricavi da canoni.

Nel nostro sistema fiscale gli affitti degli immobili concorrono (seppure non per il loro intero ammontare) al reddito imponibile dei loro percettori e nel caso di persone fisiche sono tassati con aliquote fiscali progressive per scaglioni.

Le aliquote Irpef oscillano tra il 23% per i redditi sotto i 15.000 euro e il 43% per quelli sopra i 75 mila; superati i 28.000 euro il fisco assorbe almeno il 38% dell’imponibile.

Il livello di pressione fiscale complessiva, al quale queste aliquote di imposizione diretta concorrono, è ritenuto troppo elevato, disincentivante per la crescita economica e incentivante dell’evasione fiscale.

Il mondo economico complessivamente inteso rivendica e il mondo politico promette una riforma fiscale che riduca la quota del prodotto interno lordo assorbita dall’erario.

Tra le varie proposte di riforma fiscale viene anche ipotizzata quella più radicale dell’introduzione di una o al massimo due aliquote, avendo come riferimento il modello della flat tax.

In attesa di pervenire ad una qualche riforma fiscale, i sostenitori dei benefici attribuiti al sistema della flat tax hanno proposto la sua applicazione alle rendite fondiarie da locazione degli immobili residenziali.

Sulla ipotesi di tassare separatamente i ricavi da canone dal resto di tutti i redditi del contribuente c’era il consenso pressoché unanime delle parti sociali, dei partiti che la avevano inserita nei loro programmi elettorali e dei parlamentari di ogni schieramento, con la presentazione, da parte di questi ultimi, di numerosi progetti di legge (si vedano quelli presentati da: Butti A., 2009; Versace S., 2009; B. Della Vedova, 2008; De Micheli P. ed altri, 2008; Pepe A, ed altri, 2009; Laboccetta A., 2009).

Nessuno di essi è diventato legge, ma la tassazione autonoma dei redditi da locazione è stata introdotta nel sistema fiscale italiano, dapprima in forma sperimentale e poi con una generalizzazione successiva.

La legge finanziaria 2010 aveva offerto la possibilità, alle persone fisiche proprietarie di abitazioni locate a canone concordato nella provincia di l’Aquila, di optare per la tassazione dell’affitto ad aliquota fissa in alternativa all’Irpef.

L’estensione di questa opzione a tutti i tipi di contratti di locazione e a tutto il territorio nazionale è avvenuta con l’entrata in vigore del decreto legislativo 23/2011 sul federalismo fiscale municipale (per un dossier con la documentazione relativa all’iter parlamentare del decreto: http://www.camera.it/465?area=19&tema=342&1.4+Federalismo+municipale).

Questo scritto è dedicato ad una disamina della struttura e degli effetti che prevedibilmente produrrà l’applicazione della cedolare secca sul mercato della locazione degli immobili residenziali del nostro paese; per gli aspetti operativi dell’applicazione di questa nuova modalità di tassazione dei canoni si rinvia ai numerosi vademecum che sono stati redatti (tra gli altri: Giovagnoni-Re, 2001; Longoni, 2011; Guida, 2011; Piccolo, 2011) mentre qui ci limitiamo a richiamare solo quelli indispensabili ai nostri fini.

Nel primo paragrafo ci si sofferma ad illustrare brevemente le ragioni di carattere generale con le quali i suoi sostenitori argomentano l’opportunità dell’introduzione del nuovo sistema di tassazione.

Il paragrafo successivo individua le caratteristiche principali della cedolare secca e le sue differenze con l’imposta sul reddito delle persone fisiche.

Partendo da una valutazione della consistenza del mercato dell’affitto interessato alla tassazione proporzionale dei ricavi da canone, nel terzo paragrafo si procede ad una stima degli effetti negativi prodotti sul gettito fiscale dalla sua applicazione e a prefigurare le condizioni che si dovrebbero determinare per recuperare la perdita di gettito.

Nel quarto paragrafo viene esaminato il sistema di penalità e sanzioni applicate per la mancata registrazione dei contratti e dichiarazione dei canoni ai fini fiscali.

Poiché la motivazione“nobile” portata a giustificazione della cedolare secca è che essa produce benefici ancheper gli inquilini, nel quinto paragrafo del lavoro ci si propone di verificare se e in che misura ciò può determinarsi.

La cedolare introdotta con il federalismo fiscale è a doppia aliquota, una per i canoni a mercato libero e una per quelli cosiddetti concordati: il sesto paragrafo si sofferma in una valutazione dei suoi effetti sui regimi contrattuali che regolamentano queste due tipologie di canoni.
 
1. Le motivazioni di ordine generale

L’introduzione nel nostro paese di una imposta proporzionale per la tassazione dei ricavi da canoni di locazione degli immobili ad uso residenziale è stata preceduta da un diffuso consenso motivato dagli effetti positivi che ne deriverebbero.

La lettura delle relazioni illustrative dei progetti di leggi presentati sull’argomento, delle parti dei programmi elettorali dei partiti ad essa favorevole, dei documenti e delle prese di posizione assunte dalle associazioni di categoria e dalle organizzazioni sociali permette di individuare nei seguenti i benefici attesi: a) un rinvigorimento del mercato delle abitazioni in affitto; b) un aumento delle possibilità per le famiglie di affittare una casa; c) l’eliminazione o quanto meno un forte restringimento del ricorso all’affitto in nero (l’interpretazione è avvalorata anche da D’Antoni-Pellegrino-Zanardi., 2010).

A queste prevalenti viene affiancata una motivazione di equità nel trattamento fiscale dei ricavi delle diverse forme di investimento, che ora penalizzerebbe gli investimenti in immobili rispetto a quelli finanziari.

Se l’applicazione della cedolare secca produrrà o meno gli effetti attesi molto dipende da come essa viene concretamente configurata. Le scelte operative fatte dal nostro legislatore fanno dubitare che possano essere raggiunte le finalità previste (per alcune valutazioni critiche si rinvia oltre che ai miei testi citati nella bibliografia anche a Scarpa, 2011).

Anche in via teorica sorgono, dubbi che possano essere conseguiti contemporaneamente alcuni degli effetti positivi attesi.

Il principale scopo affidato a questo regime di tassazione dei canoni degli immobili residenziali è il rilancio del mercato degli affitti, ritenuto asfittico rispetto alla domanda;
“incentivando i proprietari a locare un maggior numero di alloggi” (Della Vedova,
2008) se ne aumenta l’offerta nel breve periodo, ma la riduzione del carico fiscale sui
canoni produce effetti benefici anche nel medio e lungo periodo.
Il meccanismo che dovrebbe produrre questo risultato è da manuale. In estrema sintesi
può essere descritto in questo modo.
Il livello delle imposte influenza il rendimento degli investimenti e la propensione ad investire. Ferme restando tutte le altre condizioni, una riduzione della tassazione dei ricavi da canoni fa aumentare il loro importo netto e, quindi, la redditività dei capitali investiti nel segmento del mercato immobiliare della residenza per l’affitto.
Le conseguenze si fanno sentire sia immediatamente che nel corso del tempo.
Nel breve periodo il numero complessivo di abitazioni è dato.
In termini tecnici, la loro
offerta non è elastica, cioè non reagisce all’andamento delle variabili che si ritiene la influenzino: la costruzione di nuove case richiede tempo, almeno 18-24 mesi per la sola
realizzazione del manufatto.
Non tutto lo stock delle abitazioni esistenti è, però, abitato.
Un certo numero di abitazioni non occupate direttamente dai loro proprietari non viene
offerto in l’affitto e resta sfitto.
Si può dire che nel breve periodo, mentre l’offerta “fisica” di case è rigida quella “economica” è potenzialmente elastica.
Se il principale carburante capace di rimettere in moto il mercato è ritenuto la redditività netta dell’investimento essa può essere aumentata (fermo restando i costi di realizzazione degli immobili) in due modi: aumentando i canoni a regime fiscale invariato, oppure lasciando inalterati i canoni e riducendo il peso delle imposte.
Con la cedolare secca si sceglie questa seconda strada: una riduzione dell’aliquota d’imposta può rendere di nuovo disponibili per l’affitto tutti quegli alloggi che al precedente livello di tassazione erano stati ritirati dal mercato.
Oltre a mettere nuovamente in circolazione il patrimonio esistente, la riduzione della
tassazione dei canoni produce i suoi effetti positivi anche nel medio e lungo periodo
rendendo elastica l’offerta di nuove case.
Il meccanismo è quello classico descritto per il funzionamento di un mercato concorrenziale: i rendimenti relativi tra diversi settori determinano l’allocazione delle risorse tra impieghi alternativi.
La riduzione delle imposte sui canoni di locazione, con il conseguente aumento della redditività netta degli investimenti, spinge verso il mercato dell’edilizia residenziale nuovi capitali per la costruzione di nuove abitazioni destinate all’affitto.
Se tali flussi persistono nel tempo e sono sufficientemente consistenti, si avrà un incremento dell’offerta di alloggi tale che il suo equilibrio con la domanda sarà raggiunto ad un livello dei canoni più basso di quello ante-riforma fiscale.
È nella capacità di mettere in moto questa sequenza di riduzione delle imposte sui canoni-maggiori rendimenti degli investimenti-attrazione di nuovi capitali aumento
dell’offerta di case in affitto-riduzione dei canoni, che i suoi sostenitori vedono
la virtù della cedolare secca.
La riduzione dei canoni sarà, però, temporanea, perché fin qui abbiamo descritto il risultato prodotto solo dalla prima parte del meccanismo operativo di un mercato di concorrenza nel lungo periodo. La prosecuzione della descrizione è quella classica che si legge in tutti i manuali di economia, adattata al prodotto specifico.
Se a seguito delle riduzione delle imposte, diminuiscono anche gli affitti, il rendimento
degli investimenti non crescerà, o crescerà meno di quanto sperato, rispetto al livello
al quale si era assestato con il precedente livello di tassazione; in conseguenza di
ciò non saranno calamitati nuovi capitali e quelli già investiti nel settore tenteranno di
migrare alla ricerca di impieghi più redditizi, l’offerta di abitazioni da affittare si contrarrà
e i canoni risaliranno.
In che misura e con che tempi tutto questo succederà dipenderà anche dalla dinamica della domanda di abitazioni in affitto, cioè dall’altra faccia del mercato finora non considerata.
Se l’andamento dei fattori che nel medio-lungo periodo la influenzano fanno crescere la domanda di case, gli effetti attesi dall’introduzione della cedolare secca potrebbero risultare positivi solo per i soggetti che investono nel settore, che vedrebbero accrescere il rendimento dei loro capitali, senza produrre alcun beneficio per gli inquilini, i quali potrebbero dovere continuare a pagare gli stessi canoni di prima, se non, addirittura, lievitati.
Ancora più evidente è il contrasto tra i due principali obiettivi della cedolare secca nel
breve periodo.
In questo caso una riduzione della tassazione determina un aumento dei ricavi netti alla sola condizione che i canoni restino inalterati, oppure non si riducano in misura tale da assorbire l’intero beneficio fiscale.
Al momento dell’introduzione della cedolare secca, una parte degli alloggi, verosimilmente la quota più rilevante del mercato, è già locata. In assenza di una norma che glielo imponga, i proprietari non hanno motivo per trasferire sui loro inquilini una parte anche solo minima del vantaggio fiscale; essi incasseranno l’intero sconto fiscale fino alla naturale scadenza del contratto e solo allora valuteranno se si è determinato un nuovo equilibrio tra la domanda e l’offerta di alloggi in affitto tale da consigliarli o costringerli ad abbassare i canoni. I risvolti positivi sui canoni attesi dal cambio del regime fiscale con cui sono tassati, dovrebbero, pertanto, manifestarsi soprattutto nel segmento del mercato della locazione formato dagli alloggi sfitti.
Ma anche per i proprietari di questi alloggi diventa conveniente offrirli solo se essi possono intascare il beneficio fiscale, con conseguente aumento del rendimento del loro patrimonio immobiliare.
Naturalmente, pure con riferimento a questa parte del mercato fondamentale, ai fini degli effetti prodotti, è l'equilibrio che si determina tra domanda e offerta. Anche nel breve periodo, in definitiva, l’obiettivo dell’impulso al settore dell’affitto che dovrebbe essere impresso dall’introduzione della
cedolare secca non è automatico produca anche l'atteso beneficio per gli inquilini.
La possibilità che la riduzione della tassazione possa rigenerare il mercato poggia anche su altri presupposti e condizioni non necessariamente sempre ricorrenti. Questo effetto atteso è influenzato in misura rilevante dalla struttura del mercato degli allogi in affitto; in particolare dalla sua struttura proprietaria e dalle finalità perseguite dai proprietari degli immobili.
Le variabili che influenza le decisioni sul suo utilizzo sono diverse e non operano allo stesso modo per tutte le tipologie di proprietari. Questi ultimi possono essere raggruppati in due grandi categorie: risparmiatori e operatori professionali. Il primo gruppo è costituito dalle famiglie e soggetti fisici che nell’acquisto di un’abitazione, oltre quella in cui abitano, investono i loro risparmi per scopi diversi e non necessariamente economici; nel secondo sono raggruppati tutti quei soggetti che realizzano investimenti sul mercato dell’affitto con finalità commerciali, per svolgere un’attività economica.
Per entrambe queste tipologie di proprietari, il rendimento dell'investimento gioca naturalmente un ruolo rilevante, sebbene esso influenzi molto più le scelte degli operatori professionali che quelle dei risparmiatori. Tuttavia, neanche per gli investitori professionali
può essere ritenuto l'unico fattore in base al quale assumono le loro decisioni di investimento e di utilizzo del patrimonio. Prima ancora che il livello del rendimento
dell’investimento, a determinare le scelte dei proprietari, specialmente di quelli appartenenti alla categoria dei risparmiatori (ma anche tra gli operatori professionali), è la certezza della continuità di poter incassare l’affitto per tutta la durata del contratto e di riottenerne la disponibilità in caso di violazione dei patti contrattuale e altri aspetti relativi al
suo utilizzo. Tanto le decisioni di investimento quanto quelle relative all’utilizzo del patrimonio esistente vengono prese, quindi, oltre che in base a valutazioni di carattere economico anche, per esempio, considerando le garanzie che la legislazione offre a tutela dei diritti connessi alla proprietà e le prassi giudiziarie con cui esse vengono fatte valere.
Norme legislative cavillose, regimi contrattuali incerti e procedure legali onerose, che
rendono difficile e lenta la possibilità di rientrare in possesso dell’immobile al momento
in cui il proprietario ne ha bisogno o anche in presenza di una perdurante morosità nel pagamento dell’affitto da parte dell’inquilino, costituiscono un disincentivo alla locazione di
tale forza che una riduzione dell’imposta sul ricavo da canone non necessariamente riesce
a compensare o a farlo in misura sufficiente. Come è stato efficacemente sottolineato “le
locazioni sono frenate dalla giustizia più che dall’economia, ossia dall’incertezza e dai
tempi del recupero dell’immobile a fine locazione, più che dall’onere fiscale” (Muraro,
2010). Soprattutto i possessori di immobili che rientrano nella categoria dei risparmiatori,
a fronte del rischio di essere costretti a mettere in moto procedure che possono trascinarsi
per molto tempo per riavere la disponibilità dei loro appartamenti, possono preferire, non
di rado, non affittarli in modo da poterne disporre per soddisfare, anche in momenti relativamente lontani nel tempo futuro, esigenze delle proprie famiglia.
 
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