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L’Albo dei commissari di gara è ancora in stand by

di Luigi Donato Capo del Dipartimento Immobili e appalti Banca d’Italia 12 Marzo 2019

Manca poco più di un mese al 15 aprile, nuova data che l’ANAC ha indicato per l’avvio dell’Albo dei commissari di gara, in origine fissata al 15 gennaio 2019.
Per riflettere su questa prossima e incerta scadenza occorre ricordare che il rinvio è stato determinato dall’insufficienza del numero di iscritti: a gennaio appena 2.100, di cui solo la metà utilizzabili per commissioni esterne alle stazioni appaltanti. Numerose sottosezioni erano del tutto prive di iscritti, molte altre con un numero ridottissimo; impossibile affrontare le 30/40 mila gare per anno che ricadono nell’obbligo di rivolgersi all’Albo.

 

L’ANAC ha riconosciuto il problema e lo ha segnalato al Governo e al Parlamento.

 

E, in effetti, vari aspetti critici non sono superabili senza interventi incisivi.

 

Il primo è la mancanza di una stima ufficiale dei costi complessivamente a carico delle amministrazioni pubbliche per i commissari esterni. In base al DM del 12 febbraio 2018 i costi sono molto consistenti, sia per gli onorari dei commissari (in media 14.000 euro, con un massimo di 36.600 euro, cui vanno aggiunte le spese), sia per i maggiori oneri procedimentali, sia per l’allungamento dei tempi di gara. In definitiva, è ragionevole attendersi un aumento della spesa pubblica per diverse centinaia di milioni di euro.

 

Se il disincentivo all’iscrizione non può ricercarsi nella retribuzione, che appare invece, come si suol dire, interessante, lo scarso successo dell’Albo va ricercato nella sfiducia che il sistema, così come è congegnato, possa funzionare in modo affidabile per tutti.

 

L’obiettivo della normativa è prevenire la corruzione attraverso l’imparzialità e l’autonomia di giudizio della commissione che valuta le offerte tecniche ed economiche.
Ma questo obiettivo non è raggiungibile senza una piena competenza tecnica e professionale dei commissari. E’ nozione di esperienza comune che le prassi infedeli e i comportamenti opportunistici si alimentano sulle carenze organizzative e sulle sacche di scarsa professionalità della pubblica amministrazione.


Sull’Albo possono essere avanzate due critiche. La prima è che le sottosezioni si basano su tipologie professionali astratte e non considerano l’estrema variabilità dei lavori, dei beni e dei servizi previsti nei bandi; così la concreta esperienza del commissario difficilmente potrà corrispondere all’oggetto specifico della gara.

 

La seconda critica, che alimenta la prima, è che le modalità di nomina si basano su una doppia selezione del tutto casuale.
Appare necessario intervenire in due direzioni. Da un lato, va incrementata la capacità dell’Albo di intercettare le competenze necessarie introducendo sottosezioni basate sull’oggetto della procedura di gara, ad esempio sfruttando la categorizzazione del vocabolario comune per appalti pubblici (CPV). Inoltre, occorre rivedere la scelta di affidare del tutto al caso l’individuazione dei componenti delle commissioni. Per garantire un minimo vaglio sulla concreta competenza professionale si dovrebbe almeno affidare alla stazione appaltante la seconda fase della selezione in base ai curricula degli iscritti sorteggiati dall’ANAC.

 

L’ANAC, a fronte di un’autodichiarazione degli iscritti sui requisiti di moralità e di “compatibilità”, chiede che siano segnalati ex post i commissari che “abbiano concorso all’approvazione di atti dichiarati illegittimi, con dolo o colpa grave accertati in sede giurisdizionale con sentenza non sospesa” nonché il venir meno dei requisiti di moralità e i comportamenti gravemente negligenti.

 

Ma, al di là delle ipotesi marginali accertate giudizialmente, non sembra che le stazioni appaltanti, responsabili della procedura, dispongano, come sembrerebbe logico, di strumenti per verificare il corretto svolgimento dell’incarico.

 

Si tratta di un problema essenziale che andrebbe risolto prima dell’avvio dell’Albo. Il buon funzionamento delle commissioni richiederebbe che:
- il termine stimato di durata dei lavori sia vincolante, salvo motivata istanza di proroga;

- siano previste penali sul compenso per la violazione immotivata del termine;

- sia possibile richiedere integrazioni, specificazioni o chiarimenti, ad esempio laddove il verbale delle operazioni di gara non consenta di motivare il provvedimento proposto;

- venga introdotto un sistema di feedback per una valutazione sull’operato dei commissari di cui l’ANAC possa tenere conto nella gestione dell’Albo.

 

Altro limite del sistema, in punto di proporzionalità, è la generalizzazione dell’obbligo di ricorrere agli esterni per la totalità delle stazioni appaltanti che sono invece estremamente diverse per organizzazione, professionalità, esperienza.

 

Seguendo l’impostazione dello stesso Codice, le stazioni appaltanti qualificate al livello “superiore” ex art. 38 dovrebbero avere la facoltà di scegliere se ricorrere a membri esterni o a interni (iscritti all’Albo), garantendo i principi di rotazione, non predeterminabilità dei commissari e trasparenza dei meccanismi di selezione. Resterebbe l’obbligo di ricorrere agli esterni in caso di carenza delle professionalità necessarie. Ne deriverebbe anche un significativo risparmio di spesa funzionale ad incentivare gli investimenti nella qualità dell’organizzazione e nella formazione del personale.

 

Del resto, non è scontato che soggetti esterni alla stazione appaltante siano aprioristicamente meno esposti ai fenomeni corruttivi rispetto a componenti interni, soprattutto qualora le amministrazioni abbiano adottato presidi anti-corruttivi più stringenti rispetto a quelli previsti dalla stessa legislazione.

 

Un dato di fondo non sembra contestabile: il buon funzionamento dell’Albo richiede, come minimo, che sia raggiunto un numero di iscrizioni tale da assicurare, all’interno di ciascuna sottosezione, l’indeterminabilità dei soggetti da nominare, il rispetto del principio di rotazione, uno standard adeguato di professionalità.

 

E’ giusto attendersi che l’ANAC indichi con congruo anticipo rispetto al 15 aprile se il recente flusso delle iscrizioni garantisca il buon funzionamento del meccanismo ovvero se sia necessaria un’altra proroga in vista di una riforma che sarebbe a questo punto inevitabile.

 

Il primo passo è eliminare l’incertezza che di certo può rallentare l’avvio di nuove procedure di gara.

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